Improve the law on proof and evidence in the administrative-Current case and some recommendations

Abstract

Proving activities in administrative cases aim at clarifying relevant details and events in the case. Although the activities of proving and tracing evidence for adjudication in the process of settling an administrative case have been specified in detail on the rights, obligations, order and procedures that the subjects must comply with. However, the reality shows that the law provisions related to proof activities and the search for evidence for the trial of an administrative case have encountered an array of difficulties. For example, the 2015 Law on Administrative Procedures does not fully stipulate the subject with the obligation of proving as the law only includes the litigants but omits the two subjects are the representative of the involved party, the defender of the lawful rights and interests of the involved party; the concept of proof or the object to be proved in administrative proceedings has not been specified. Although additional corrections were complemented in 2019 recognizing the right to sue with a complaint settlement decision in house audit activities, which allows the State Auditor General to evaluate documents and evidence provided by agencies or units on request of the Court, the supplements have not been specified as the right or obligation to provide evidence to the Court, which makes it difficult to apply the law in practice. Therefore, the article points out the inadequacy and offers solutions to improve this mechanism in the near future.

ĐẶT VẤN ĐỀ

Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (Luật TTHC 2015) đã kế thừa những quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 (Luật TTHC 2010) 1 về chứng minh và chứng cứ khi dành riêng Chương VI quy định cụ thể về các hoạt động liên quan đến chứng minh trong tố tụng hành chính. So với những quy định tại Luật TTHC 2010 thì Luật TTHC 2015 đã có những điều khoản bổ sung nhằm làm sáng tỏ cho công tác chứng minh, cung cấp bổ sung chứng cứ, khi tiến hành khởi kiện một vụ án hành chính. Vấn đề đặt ra là Luật TTHC 2015 chỉ tựu trung những đặt định liên quan đến chứng cứ, khi đó những điều khoản liên quan đến hoạt động chứng minh vẫn ở mức sơ khởi của vấn đề. Từ đó, dẫn đến việc áp dụng pháp luật của các chủ thể tham gia tố tụng còn gặp nhiều khó khăn, do chưa đủ cơ sở pháp lý điều chỉnh liên quan đến hoạt động chứng minh như: chủ thể có quyền chứng minh, quyền và nghĩa vụ của đương sự khi tham gia vào hoạt động chứng minh, truy tìm chứng cứ, công tác bảo quản, bảo vệ chứng cứ…., Từ đó, nhà làm luật nên ban hành văn bản nhằm hiệu chỉnh, bổ sung sao cho hoạt động chứng minh, xác định chứng cứ được hướng dẫn một cách đầy đủ, cụ thể hơn nhằm đảm bảo sự đúng đắn, thống nhất trong khi áp dụng pháp luật trên thực tế, là nội dung trọng tâm mà bài viết hướng đến.

THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CHỨNG MINH TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH

Về khái niệm chứng cứ

Chứng cứ được xem là vấn đề trọng tâm trong khi khởi kiện một vụ án hành chính. Có thể nhận định mọi hoạt động khi thực hiện tiến trình chứng minh trong vụ án hành chính yếu dựa trên chứng cứ thu thập được. Theo đó, trên cơ sở Điều 80 Luật TTHC 2015 thì chứng cứ được hiểu là: “Những gì có thật được đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác giao nộp, xuất trình cho Tòa án trong quá trình tố tụng hoặc do Tòa án thu thập được theo trình tự, thủ tục do Luật này quy định mà Tòa án sử dụng làm căn cứ để xác định các tình tiết khách quan của vụ án cũng như xác định yêu cầu hay sự phản đối của đương sự là có căn cứ và hợp pháp”. Từ đó, khái niệm liên quan đến chứng cứ vẫn tồn tại những “điểm mờ” nhất định, khi tại Điều 80 Luật TTHC 2015 cho rằng để xác định chứng cứ trong một vụ án hành chính thì điều tiên quyết đặt ra là phải “có thật”. Trong đó, việc sử dụng thuật ngữ “những gì có thật” còn mang tính cảm quan, chung chung, có thể gây nhầm lẫn trong việc hiểu và vận dụng pháp luật. Do đó, để đảm bảo tính khách quan, thiết nghĩ cần có sự hiệu chỉnh liên quan đến khái niệm chứng cứ theo hướng: “Chứng cứ trong vụ án hành chính là những tình tiết, sự kiện phản ánh sự thật khách quan được đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác giao nộp, xuất trình cho Tòa án trong quá trình tố tụng hoặc do Tòa án thu thập được theo trình tự, thủ tục do Luật này quy định mà Tòa án sử dụng làm căn cứ để xác định các tình tiết khách quan của vụ án cũng như xác định yêu cầu hay sự phản đối của đương sự là có căn cứ và hợp pháp. 2

Về chủ thể có quyền và nghĩa vụ trong cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh trong tố tụng hành chính

Hoạt động chứng minh và phương tiện thực hiện chứng minh đóng một vai trò quan trọng trong quá trình truy tìm chứng cứ phục vụ cho công tác giải quyết, xét xử một vụ án hành chính. Vì vậy việc xác định chủ thể nào có quyền và nghĩa vụ trong hoạt động chứng minh là tiền đề trước khi trải qua trình tự, thủ tục thực hiện công tác thu thập chứng cứ. Bởi lẽ, đây chính là những cơ sở pháp lý quan trọng mà pháp luật trao cho từng chủ thể riêng biệt, giúp cho cơ quan, tổ chức, cá nhân bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời cũng là cơ sở giúp Tòa án giải quyết triệt để một vụ án hành chính. Khi đi sâu tìm hiểu về chủ thể có quyền và nghĩa vụ chứng minh trong vụ án hành chính cần làm rõ một số vấn đề như sau:

Thứ nhất , trên cơ sở Điều 78 Luật TTHC 2015 3 quy định chủ thể có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ và chứng minh trong vụ án hành chính, chính yếu thuộc về đương sự; hay nói cách khác là nghĩa vụ của người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền và nghĩa vụ liên quan. Đối chiếu vấn đề cùng khoản 1 Điều 9 Luật TTHC 2015 có thể nhận thấy chưa có sự đồng nhất, khi mà “Cá nhân khởi kiện, yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khác có quyền và nghĩa vụ thu thập, cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh như đương sự”. Qua đó, khi khởi kiện một quyết định hành chính, hành vi hành chính tác động tiếp đến người chưa thành niên, người bị mất hay hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc giả gặp khó khăn trong nhận thức…, thì những chủ thể này sẽ thực hiện quyền khởi kiện thông qua người đại diện hợp pháp. Tuy nhiên, Luật TTHC 2015 vẫn tồn tại những “điểm mờ” nhất định, khi những điều khoản liên quan đến nghĩa vụ chứng minh chưa đề cập đến người đại diện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự.

Phân tích vai trò của hai chủ thể này thì người đại diện cho đương sự sẽ thay mặt cho chủ thể mà mình đại diện thực hiện các quyền và nghĩa vụ được trao, đồng thời người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho đương sự đóng vai trò bảo vệ theo yêu cầu của đương sự. Suy cho cùng họ cũng phải được trao quyền đưa ra chứng cứ, luận cứ nhằm phản bác lại yêu cầu của những đương sự khác, khi cho rằng chứng cứ, lập luận đã đưa ra chưa chuẩn xác 4 . Từ đó, Luật TTHC 2015 cần có sự hiệu chỉnh, bổ sung sao cho người đại diện và người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự cũng có quyền và nghĩa vụ trong chứng minh vụ án hành chính.

Thứ hai , khi đối sánh vấn đề cùng khoản 6 Điều 84 Luật TTHC 2015, ngoài đương sự và Tòa án, thì “Viện kiểm sát cũng có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án. Trường hợp kháng nghị bản án hoặc quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm thì Viện kiểm sát có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị ”. Xét về mặt nguyên tắc điều này chưa hoàn toàn đồng nhất cùng quyền và nghĩa vụ trong cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh trong vụ án hành chính mà Nhà nước trao cho các chủ thể quy định tại Điều 9, Điều 78 Luật TTHC 2015. Khi khoản 6 Điều 84 Luật TTHC 2015 có sự mở rộng phạm vi thực hiện quyền trong hoạt động xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ. Từ đó, nhằm đảm bảo thống nhất trong quy định pháp luật, thiết nghĩ tại Điều 9 Luật TTHC 2015 cần bổ sung Viện kiểm sát (VKS) cũng là cơ quan có quyền chứng minh trong vụ án hành chính. Điều này sẽ góp phần chủ động thúc đẩy vai trò của VKS trong quá trình giải quyết một vụ án hành chính. Mặt khác, cũng hoàn thiện kỹ thuật lập pháp tại nước ta nhằm có sự đồng nhất trong quy định của pháp luật.

Thứ ba , khoản 6 Điều 84 Luật TTHC 2015 quy định: “Viện kiểm sát cũng có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án. Trường hợp kháng nghị bản án hoặc quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm thì Viện kiểm sát có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị” . Từ quy định trên, có thể luận suy trong giai đoạn xét xử sơ thẩm, nếu VKS cho rằng chứng cứ chưa đủ đưa vụ án ra xét xử, đồng nghĩa rằng VKS có thể yêu cầu Tòa án thu thập bổ sung theo quy định. Tuy nhiên, nếu Tòa án không tuân thủ thực hiện thì VKS không có quyền tự mình xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ phục vụ cho việc xét xử sơ thẩm. 5 Bởi lẽ, pháp luật chỉ trao quyền cho VKS trong trường hợp “kháng nghị bản án hoặc quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm”. Qua đây tác giả cho rằng, tại khoản 6 Điều 84 cần nên hiệu chỉnh theo hướng “Trong quá trình giải quyết một vụ án hành chính khi có căn cứ cho rằng chứng cứ mà các bên cung cấp chưa đủ thuyết phục nhằm làm sáng tỏ vấn đề thì Viện kiểm sát có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án hoặc có thể tự mình xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ để đảm bảo cho công tác xét xử khách quan, công bằng ”. Nếu thừa nhận quyền xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ của VKS, phục vụ cho công tác giải quyết vụ án hành chính trong giai đoạn xét xử sơ thẩm thì vấn đề trên có thể được giải quyết từ những giai đoạn rất sơ khởi, tránh tình trạng thiếu chứng cứ dẫn đến kết quả giải quyết khiếu kiện chưa chuẩn xác, dẫn đến vấn đề kháng cáo, kháng nghị kéo dài.

Bên cạnh đó, để hướng dẫn cho khoản 6 Điều 84 Luật tố tụng hành chính; tại khoản 2 Điều 22 Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016 quy định: “Trường hợp việc xác minh, thu thập chứng cứ theo yêu cầu của Kiểm sát viên là không thể thực hiện được hoặc Tòa án xét thấy không cần thiết thì chậm nhất là đến ngày hết thời hạn mở phiên tòa theo quyết định đưa vụ án ra xét xử được quy định tại Điều 149 hoặc khoản 3 Điều 221 Luật TTHC 2015, Tòa án thông báo cho Kiểm sát viên bằng văn bản và nêu rõ lý do” . Tuy nhiên, khi áp dụng trên thực tế, tại một số địa phương như Bình Thuận với trường hợp này Tòa án phần lớn chỉ nêu quan điểm của mình khi không tiến hành xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ, không thực hiện phúc đáp bằng văn bản đến VKS. Bởi suy cho cùng Luật tố tụng hành chính chỉ quy định quyền yêu cầu của VKS, nhưng lại thiếu vắng những điều, khoản liên đới đến trách nhiệm của Tòa án phải thực hiện yêu cầu. Do đó, khi triển khai áp dụng quyền này trên thực tế còn gặp nhiều khó khăn, chưa đạt kết quả trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của VKS. 6 Từ đó, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể trường hợp này, đồng thời Luật TTHC 2015 nên có sự bổ sung trao quyền cho VKS kiểm sát hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án khi có yêu cầu từ phía VKS, điều này giúp cơ quan thừa hành có đủ cơ sở pháp lý nhằm xử lý triệt để liên quan đến công tác thu thập, kiểm sát việc chứng minh trong vụ án hành chính.

Thứ tư , tại khoản 1 Điều 9 Luật TTHC 2015 quy định: “Các đương sự có quyền và nghĩa vụ chủ động thu thập, giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án và chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp ”. Điều này minh chứng rằng, việc cung cấp chứng cứ trong số một trường hợp là quyền và cũng có thể là nghĩa vụ của các đương sự. Tuy nhiên, khi triển khai hoạt hoạt chứng minh, cung cấp chứng cứ tại Điều 78 Luật TTHC 2015 thì việc chứng minh, cung cấp chứng cứ của các đương sự là nghĩa vụ bắt buộc mà đương sự cần phải tuân thủ. Truy xuất vấn đề được quy định trong Luật TTHC 2015 chưa phân định rạch ròi trường hợp nào quy định hoạt động chứng minh, cung cấp chứng cứ cho Tòa án là quyền của các đương sự, mà chỉ được lồng ghép tại Điều 259 Luật TTHC 2015 trong trường hợp xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm thì đương sự có quyền bổ sung chứng cứ, tài liệu. Từ đó, khi triển khai sẽ gặp nhiều khó khăn khi mà đương sự không nắm rõ thủ tục thực hiện quyền này ra sao, trong trường hợp xét xử sơ thẩm và phúc thẩm trường hợp nào được quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ và dĩ nhiên khi bị từ chối thực hiện quyền năng cung cấp chứng cứ thì đương sự có phương thức nào nhằm bảo vệ quyền lợi của mình hay không. Qua đây, Luật TTHC 2015 cần có những điều khoản phân định rạch ròi, trường hợp nào thu thập, giao nộp chứng cứ, tài liệu cho Tòa án là quyền và trường hợp nào là nghĩa vụ.

Thứ năm , nhằm phù hợp tình hình thực tế, Luật Tố tụng hành chính số 93/2015/QH13 ngày 25 tháng 11 năm 2015 của Quốc hội, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2016 được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 55/2019/QH14 ngày 26 tháng 11 năm 2019 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán nhà nước, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2020 (Luật TTHC năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2019) 5 , theo đó, điểm nổi bật là ghi nhận quyền khởi kiện với quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Điều này được hướng dẫn một cách tường minh hơn thông qua Quyết định 01/2021/QĐ-KTNN về khiếu nại, khởi kiện và trả lời kiến nghị trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Trong đó, tại khoản 1 Điều 39 quy định: “ Khi nhận được thông báo của Tòa án về việc thụ lý vụ án, Tổng Kiểm toán nhà nước chỉ đạo việc chuyển hồ sơ vụ việc đến Tòa án và việc tham mưu văn bản nêu ý kiến của Kiểm toán nhà nước về việc khởi kiện của người khởi kiện và nêu ý kiến về các tài liệu chứng cứ do cơ quan, đơn vị cung cấp theo yêu cầu của Tòa án” . Xoay quanh vấn đề này cần trao đổi như sau:

(i) Tổng Kiểm toán nhà nước nêu ý kiến về các tài liệu chứng cứ do cơ quan, đơn vị cung cấp theo yêu cầu của Tòa án, đây là quyền hay nghĩa vụ trong việc cung cấp chứng cứ cho Tòa án. Bởi lẽ, căn cứ khoản 4 Điều 39 xác định quyền và nghĩa vụ của Kiểm toán nhà nước tham gia tố tụng với tư cách người bị kiện được thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng. Tuy nhiên, cho đến nay Luật TTHC 2015 sửa đổi, bổ sung 2019 vẫn chưa tồn tại điều khoản xác định vấn đề trên là quyền hay nghĩa vụ của người bị khởi kiện. Điều này gây khó khăn trong công tác áp dụng pháp luật trên thực tế, do đó cần có sự hướng dẫn cụ thể liên quan đến vấn đề này.

(ii) Với quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán có thể được giải quyết bởi Tổng kiểm toán, giả định quyết định đó bị khởi kiện, thì Tổng kiểm toán là chủ thể bị khởi kiện. Tuy nhiên, trong quá trình giao nộp chứng cứ cho Tòa án, Tổng kiểm toán sẽ có ý kiến nhận định tài liệu đó hợp pháp hay không; giao hoặc không giao nộp chứng cứ nào cho Tòa án điều này chưa tỏ ra khách quan. Bởi với vai trò là người bị khởi kiện lẽ dĩ nhiên chủ thể này sẽ quyết định giao nộp những chứng cứ có lợi thuộc về mình. Vấn đề này cũng cần nên được cân nhắc nhằm điều chỉnh cho phù hợp với tình hình hiện nay.

(iii) Tại Điều 40 Quyết định 01/2021/QĐ-KTNN quy định đơn vị chủ trì kiểm toán sẽ chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan có trách nhiệm tham mưu các công việc thu thập, củng cố chứng cứ, tài liệu; nhằm phục vụ cho công tác khởi kiện tại Tòa án. Qua vấn đề này cần làm rõ chủ thể nào có chức năng đứng ra chủ trì, khi mà tại Quyết định 03/2020/QĐ-KTNN quy định với tất cả các hoạt động thực hiện kiểm toán đều được chủ trì bởi Thủ trưởng đơn vị. Khi đó với công tác phối hợp cùng các đơn vị liên quan trong tham mưu thu thập, củng cố chứng cứ, tài liệu sử dụng thuật ngữ “đơn vị chủ trì kiểm toán” nhưng không chỉ rõ chủ thể nào là cơ quan đầu mối có trách nhiệm đại diện phối hợp, điều này cần được pháp luật làm rõ và sớm có những điều chỉnh phù hợp trong giai đoạn hiện nay.

Về tình tiết, sự kiện tiến hành chứng minh trong vụ án hành chính

Nhìn chung mục đích của hoạt động chứng minh nhằm làm rõ những tình tiết, sự kiện liên quan đến vụ án. Vì vậy xác định đích xác đối tượng, tình tiết, sự kiện cần chứng minh là vấn đề tiên quyết cần phải được tiến hành. Xoay quanh vấn đề này làm rõ một số nội dung sau đây:

Thứ nhất, Luật TTHC năm 2015 chưa có những quy định về tình tiết, sự kiện, đối tượng mà đương sự cần phải chứng minh. Đây là một “khoảng trống” lớn trong quy định pháp luật. Bởi lẽ, khi áp dụng vấn đề này tại thành phố Hồ Chí Minh thì những chủ thể có nghĩa vụ chứng minh chưa có cơ sở xác định mình cần chứng minh vấn đề gì, nội dung nào giao nộp cho Tòa án. Khi đó, chứng cứ giao nộp chính yếu do Tòa án yêu cầu cung cấp. Khi mà, tại Điều 79 Luật TTHC năm 2015 chỉ quy định những tình tiết, sự kiện không cần phải chứng minh có thể liệt kê như: (i) Những tình tiết, sự kiện rõ ràng mà mọi người đều biết và được Tòa án thừa nhận; (ii) Tình tiết, sự kiện đã được xác định trong bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật; (iii) Những tình tiết, sự kiện đã được ghi trong văn bản và được công chứng, chứng thực hợp pháp… ., 7 Từ đó, suy luận những tình tiết chưa được liệt kê tại Điều 79 Luật TTHC năm 2015 đều phải tiến hành thực hiện chứng minh. Ngoài ra, với quy định: “Những tình tiết, sự kiện rõ ràng mà mọi người đều biết và được Tòa án thừa nhận” thì không tiến hành chứng minh. Vấn đề này còn gây nhiều tranh luận, khi mà chủ thể này cho rằng vấn đề đã rõ ràng, sáng tỏ, nhưng chủ thể khác có quan điểm vấn đề còn nhiều khuất tất là điều dễ hiểu, khi mà quyền và lợi ích giữa các bên trong tố tụng hành chính là không đồng nhất. Do chưa có văn bản hướng dẫn liên quan đến những tình tiết, sự kiện rõ ràng mà “mọi người đều biết” nên thực tiễn áp dụng vẫn gặp nhiều khó khăn. Từ những phân tích trên thì Luật TTHC năm 2015 cần có những văn bản hướng dẫn chỉ ra những ranh giới xác định tình tiết, sự kiện nào thuộc phạm vi “mọi người đều biết”. Ngoài ra, nhà làm luật cần quy định đối tượng cần minh chứng trong khi tiến hành một vụ án hành chính là tiền đề góp phần thúc đẩy cho các chủ thể tham gia tố tụng thực hiện trọn vẹn quyền và nghĩa vụ chứng minh của mình.

Thứ hai , liên quan đến vấn đề chứng minh đương sự còn trong thời hiệu khởi kiện vẫn tồn tại những khó khăn nhất định. Đơn cử:

(i) Việc áp dụng thời hiệu theo đề nghị của đương sự trong vụ án hành chính trên cơ sở khoản 5, Điều 116 của Luật TTHC 2015 quy định “Các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính” . Đối chiếu vấn đề này tại khoản 2, Điều 149 của Bộ luật Dân sự năm 2015 cho rằng “Tòa án chỉ áp dụng quy định về thời hiệu theo yêu cầu áp dụng thời hiệu của một bên hoặc các bên với điều kiện yêu cầu này phải được đưa ra trước khi Tòa án cấp sơ thẩm ra bản án, quyết định giải quyết vụ việc” . Vậy thực tế Tòa án có áp dụng quy định tại khoản 2, Điều 149 của Bộ luật Dân sự năm 2015 khi giải quyết các vụ án hành chính hay không còn tồn tại nhiều quan điểm trái chiều. Khi mà theo quan điểm của Tòa án Nhân dân hai cấp tại Thành phố Hồ Chí Minh cho rằng tại khoản 5 Điều 116 của Luật Tố tụng hành chính chỉ quy định các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính, không nêu rõ việc áp dụng quy định về thời hiệu trong Bộ luật dân sự cũng được áp dụng trong việc giải quyết vụ án hành chính. Do đó, Tòa án hai cấp ở thành phố Hồ Chí Minh không áp dụng quy định này. 8 So sánh vấn đề cùng Nghị quyết số 103/2015/QH13 ngày 25/11/2015 của Quốc hội và căn cứ hướng dẫn tại Điều 4 Nghị quyết số 02/2016/NQ-HĐTP ngày 30/6/2016 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, việc áp dụng các quy định về thời hiệu khởi kiện lại không đề cập đến trường hợp nào xác định thời hiệu trong vụ án hành chính. Ngược lại, một số quan điểm lại cho rằng cách tính thời hiệu trong Luật TTHC 2015 vẫn có thể liên thông với Bộ Luật dân sự căn cứ từ Điều 145 đến 151 Bộ Luật dân sự 2015. 9

(ii) Quy định về thời hiệu khởi kiện trong Luật TTHC 2015 vẫn còn chồng chéo với những quy định pháp luật khác có liên quan. Đơn cử, khi giải quyết vụ án dân sự, Tòa án cho rằng quyết định mang tính cá biệt trái pháp luật, theo yêu cầu của đương sự, Tòa án sẽ tiến hành xem xét hủy bỏ quyết định đó căn cứ tại Điều 34 BLTTDS năm 2015. Mặc dù TAND tối cao và VKSND tối cao chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện Điều 34 BLTTDS năm 2015 nhưng theo Điều 5 Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-TANDTC-VKSNDTC ngày 6/01/2014, hướng dẫn thi hành Điều 32a của BLTTDS sửa đổi, bổ sung năm 2011 quy định “Tòa án không áp dụng thời hiệu quy định trong pháp luật tố tụng hành chính khi xem xét yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật”. Trên thực tiễn áp dụng pháp luật tại thành phố Hồ Chí Minh cho thấy với cùng một quyết định cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trường hợp đương sự yêu cầu hủy quyết định đó trong vụ án dân sự về tranh chấp quyền sử dụng đất thì Tòa án xem xét giải quyết mà không tính đến yếu tố thời hiệu. Ngược lại, nếu khởi kiện theo thủ tục hành chính thì Tòa án không thể tiến hành thụ lý, vì lẽ nếu đã thụ lý vụ án phải bắt buộc đình chỉ giải quyết vụ án, bởi nếu căn cứ tại Điều 116 Luật TTHC 2015 thì vụ án trên không còn thời hiệu khởi kiện. 7 Từ những bất cập như vừa phân tích, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể cho vấn đề này, nhằm thống nhất trong cách hiểu và vận dụng pháp luật trong thực tiễn thi hành.

THỰC TRẠNG ÁP DỤNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CHỨNG CỨ TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH

Các biện pháp xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ

Theo quy định tại khoản 6 Điều 84 Luật TTHC 2015, VKS có quyền xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ bảo đảm cho việc kháng nghị phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm; đồng thời, khoản 2 Điều 259 Luật TTHC 2015 quy định về “bổ sung, xác minh tài liệu, chứng cứ trong thủ tục giám đốc thẩm” của VKS như sau: Trong quá trình giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm, Tòa án, VKS có quyền yêu cầu người có đơn bổ sung tài liệu, chứng cứ hoặc tự mình kiểm tra, xác minh tài liệu, chứng cứ cần thiết. Qua đây cần bàn luận rằng Luật TTHC 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành cần làm rõ một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất , Luật TTHC 2015 chưa quy định cụ thể về biện pháp mà VKS có thể sử dụng nhằm mục đích thập tài liệu, chứng cứ bằng một quy định riêng. Xét vấn đề một cách thấu đáo thì đương sự có thể tiến hành thu thập chứng cứ thông qua thu thập tài liệu đọc được, nghe được, nhìn được, dữ liệu điện tử; thu thập vật chứng; xác định người làm chứng và lấy xác nhận của người làm chứng…, Khi đó, với thẩm phán việc tiến hành thu thập chứng cứ được thực hiện qua một số biện pháp cụ thể như: Lấy lời khai của đương sự, người làm chứng; đối chất giữa các đương sự với nhau, giữa các đương sự với người làm chứng; xem xét, thẩm định tại chỗ…, Vấn đề đặt ra là khi cần xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ, VKS được áp dụng những biện pháp nào? Theo đó, có thể vận dụng được các biện pháp thu thập chứng cứ so với Thẩm phán hay không? Trên cơ sở Điều 32 Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính ban hành kèm theo Quyết định số 282/QĐ-VKSTC ngày 01/8/2017 của Viện trưởng VKS nhân dân tối cao về việc ban hành Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính cho rằng: “Khi xét thấy cần xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị phúc thẩm, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên báo cáo lãnh đạo VKS thực hiện quyền xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ theo quy định tại Điều 84 và Điều 93 Luật TTHC 2015 ” 7 . Như vậy, theo Quy chế này, VKS chỉ có thể áp dụng biện pháp “yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ” theo quy định tại Điều 93 Luật TTHC 2015. Điều này cho thấy chưa có sự đồng nhất nếu đối chiếu cùng Luật TTHC 2015, khi quy chế này đang bó hẹp các biện pháp xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của VKS, vì ngoài biện pháp “yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ” , thì VKS vẫn có thể trưng cầu giám định lại theo quy định tại khoản 5 Điều 89 Luật TTHC 2015. Như vậy, khi thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính, khi xét thấy cần xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ nhằm bảo đảm cho việc kháng nghị phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm, VKS có thể thực hiện nhửng biện pháp sau: Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ theo khoản 4 Điều 93 Luật TTHC 2015 và trưng cầu giám định lại sau khi đã có kết luận của Hội đồng giám định theo quy định tại khoản 5 Điều 89 Luật TTHC 2015. Do đó, để đảm bảo tính chính xác và áp dụng thống nhất quy định của pháp luật khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp trong tố tụng hành chính, tại Điều 32 Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính ban hành kèm theo Quyết định số 282/QĐ-VKSTC ngày 01/8/2017 cần sửa đổi theo hướng: “Khi xét thấy cần xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị phúc thẩm, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên báo cáo lãnh đạo VKS thực hiện quyền xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ theo quy định tại Điều 84 và Điều 93 Luật TTHC 2015, trong trường hợp cho rẳng kết luận giám định chưa chuẩn xác, có vi phạm pháp luận Kiểm sát viên vẫn có thể trưng cầu giám định lại theo quy định tại khoản 5 Điều 89 Luật TTHC 2015 . 6

Thứ hai , căn cứ tại khoản 2 điểm c Điều 20 Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016 thì VKS có quyền yêu cầu Tòa án cho sao chụp đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ trong trường hợp Tòa án từ chối thụ lý trả lại đơn cho người khởi kiện. Điều này giúp VKS có thể kiểm sát chặt chẽ vụ án hành chính từ giai đoạn tiếp nhận đơn thư khởi kiện cho đến khi kết thúc vụ án, có những kiến nghị phù hợp nếu Tòa án cho rằng chứng cứ mà đương sự cung cấp không đúng quy định pháp luật, điều này phù hợp với tinh thần khoản 1 Điều 43 Luật TTHC năm 2015: “Kiểm sát viên có nhiệm vụ, quyền hạn…Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện ”. Tuy nhiên, thực tế áp dụng tại VKSND tỉnh Đắk Lắk vẫn gặp khó khăn trong tiếp cận những thông tin về tài liệu, chứng cứ trong trường hợp này. Bởi lẽ, nếu căn cứ vào khoản 1 Điều 124 thì VKS có quyền kiến nghị với Tòa án về việc Tòa án đã trả lại đơn, từ chối thụ lý vụ án; đồng thời có quyền yêu cầu Tòa án được tiếp cận những thông tin liên quan đến đơn khởi kiện, tài liệu, chứng cứ chiếu theo Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC, nhằm có cơ sở thực hiện quyền kiến nghị của mình. Tuy nhiên, trên cơ sở khoản 2 Điều 25 Luật TTHC 2015 quy định: “Viện kiểm sát kiểm sát vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án…”. Trong trường hợp đơn thư chưa được thụ lý cũng đồng nghĩa rằng Tòa án không phải thực hiện thủ tục gửi hồ sơ vụ án cho VKS nghiên cứu theo Điều 147 Luật TTHC 2015. Mặt khác, khi Toà án trả lại đơn khởi kiện thì cũng trả toàn bộ tài liệu kèm theo cho người khởi kiện, vì vậy trong thời hạn 7 ngày làm việc là không đủ thời gian để VKS yêu cầu người khởi kiện cung cấp tài liệu để xem xét, đánh giá việc trả lại đơn khởi kiện có đúng quy định của pháp luật hay không để thực hiện quyền kiến nghị nếu có vi phạm. Trong thực tế phần lớn trường hợp văn bản trả lại đơn khởi kiện thì Tòa án không gửi cho VKS, đồng nghĩa VKS không thể thực hiện việc kiểm sát trả lại đơn khởi kiện. 2 Qua đó, liệu rằng VKS có thể nắm bắt thông tin Tòa án đã từ chối bao nhiêu đơn thư vì lý do gì, để thực hiện chức năng kiểm sát, kiến nghị liên quan đến vấn đề này hay không là vấn đề gây nhiều tranh luận. Từ đó, nhằm đồng nhất trong quy định pháp luật thiết nghĩ khoản 2 Điều 25 Luật TTHC 2015 cần hiệu chỉnh theo hướng: “Viện kiểm sát kiểm sát vụ án hành chính từ giai đoạn gửi đơn khởi kiện đến Tòa án đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án….”

Thứ ba , việc giao nộp chứng cứ cho Tòa án theo khoản 3 Điều 119 Luật TTHC 2015 còn gặp nhiều khó khăn trong công tác xử lý. Bởi nếu người khởi kiện chọn phương thức gửi đơn khởi kiện qua cổng thông tin của Tòa án sẽ không thỏa mãn các điều kiện về giao nộp tài liệu chứng cứ quy định tại khoản 2 Điều 118 khi mà việc gửi đơn thư qua hình thức này người khởi kiện không thể đính kèm các tài liệu, chứng cứ chứng minh quyền lợi ích của mình đang bị xâm phạm, bên cạnh đó cũng không đảm bảo nguyên tắc xác định chứng cứ theo quy định tại khoản 1 Điều 82 Luật TTHC. Để hướng dẫn cho vấn đề này thì tại Điều 19 Nghị quyết số 04/2016/NQ-HĐTP ngày 30/12/2016 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Bộ luật TTDS, Luật tố tụng hành chính về gửi nhận đơn khởi kiện, tài liệu, chứng cứ, tống đạt thông báo văn bản tố tụng bằng phương tiện điện tử qui định: Đối với tài liệu, chứng cứ theo quy định khoản 2 Điều 96 Luật tố tụng hành chính; chứng cứ là vật chứng; tài liệu nghe được, nhìn được hoặc những tài liệu, chứng cứ khác mà không thể định dạng dưới dạng thông điệp dữ liệu điện tử theo hướng dẫn tại khoản 1 Điều 6 Nghị quyết này thì Tòa án, người khởi kiện, người tham gia tố tụng không được gửi bằng phương thức điện tử mà phải giao nộp bằng phương thức khác theo quy định của pháp luật tố tụng. Trong trường hợp này cần được hướng dẫn “giao nộp bằng phương thức khác theo quy định của Luật tố tụng” bao gồm những hình thức nào? Pháp luật cần có những điều khoản làm rõ trong trường hợp này.

Vấn đề bảo quản chứng cứ

Công tác bảo quản chứng cứ góp phần tình trạng vẹn nguyên của chứng khi khi thu thập được trong quá trình giải quyết vụ án, công tác bảo quản được đảm bảo sẽ góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể tham gia vào quá trình đánh giá chứng cứ khi tiến hành giải quyết vụ án. Theo đó, trình tự về bảo quản chứng cứ được quy định tại Điều 94 Luật TTHC 2015 như sau: (i) Tài liệu, chứng cứ đã được giao nộp tại Tòa án thì việc bảo quản tài liệu, chứng cứ đó do Tòa án chịu trách nhiệm, (ii) Tài liệu, chứng cứ không thể giao nộp được tại Tòa án thì người đang lưu giữ tài liệu, chứng cứ đó có trách nhiệm bảo quản, (iii) Trường hợp cần giao tài liệu, chứng cứ cho người thứ ba bảo quản thì Thẩm phán ra quyết định và lập biên bản giao cho người đó bảo quản. Người nhận bảo quản phải ký tên vào biên bản, được hưởng thù lao và phải chịu trách nhiệm về việc bảo quản tài liệu, chứng cứ theo quy định của pháp luật, (iv) Nghiêm cấm việc hủy hoại tài liệu, chứng cứ. Liên quan đến vấn đề này, cần phân tích một số vấn đề như:

Thứ nhất, Luật TTHC 2015 chỉ vỏn vẹn dành một điều luật duy nhất điều chỉnh công tác bảo quản chứng cứ là chưa thích hợp. Bởi lẽ, vẫn còn nhiều đặt định liên quan chưa được điều chỉnh như chưa có những điều luật điều chỉnh liên quan đến bảo quản chứng cứ, nhìn nhận vấn đề một cách khách quan thì chứng cứ trong một vụ án hành chính rất đa dạng, thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau. Vấn đề đặt ra cần có nhiều điều luật điều chỉnh liên quan đến các biện pháp bảo quản chứng cứ, khi pháp luật tố tụng hành chính chưa điều chỉnh liên quan đến vấn đề này. Điều này thúc đẩy các chủ thể tham gia bảo quản chứng cứ có cơ sở pháp lý nhằm vận dụng để bảo toàn trọn vẹn chứng cứ đã thu thập được.

Thứ hai, cho đến nay Luật TTHC 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2019 và những văn bản hướng dẫn thi hành chưa có những điều khoản liên quan đến trách nhiệm của chủ thể tham gia vào công tác bảo quản chứng cứ. Giả định trường hợp chủ thể tham gia bảo quản chứng cứ vô tình hay cố ý để mất mát, hư hỏng, đánh tráo, hủy hoại chứng cứ…, thì chế tài nào sẽ được đưa ra nhằm xử lý, điều này cần được pháp luật làm rõ. Từ đó, theo nhiều quan điểm nghiên cứu cho rằng tại Điều 94 Luật TTHC 2015 cần bổ sung chế tài xử lý với chủ thể được giao nhiệm vụ bảo quản chứng cứ, trường hợp xảy ra hư hỏng, chứng cứ bị đánh tráo, phi tang…., thì căn cứ vào tính chất, mức độ của hành vi vi phạm sẽ chịu hình thức xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. 2

Thứ ba, trên cơ sở quy định tại Điều 97 Luật TTHC 2015 với trường hợp chứng cứ đang bị tiêu hủy, có nguy cơ bị tiêu hủy hoặc sau này khó có thể thu thập được thì đương sự có quyền làm đơn đề nghị Tòa án quyết định áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo toàn chứng cứ. Tòa án có thể quyết định áp dụng một hoặc một số trong các biện pháp niêm phong, thu giữ, chụp ảnh, ghi âm, ghi hình, phục chế, khám nghiệm, lập biên bản và biện pháp khác. Xoay quanh vấn đề này thì công tác bảo quản chứng cứ nói chung và bảo vệ chứng cứ nói riêng vẫn tồn tại những “khoảng trống” nhất định khi mà pháp định liên quan đến trường hợp này chưa thật sự hoàn chỉnh. Bởi lẽ, căn cứ vào quy định trên thì đương sự chỉ có thể yêu cầu Tòa án tiến hành bảo vệ chứng cứ trong trường hợp chứng cứ đang bị tiêu hủy hoặc giả có nguy cơ bị tiêu hủy, khó có thể tiến hành thu thập lại được. Từ đó, với các trường hợp khác đương sự không có quyền yêu cầu thực hiện bảo vệ chứng cứ nếu chứng minh được chứng cứ có thể bị các tác nhân khác đe dọa tiêu hủy. Quy định này cần thay đổi theo hướng hợp lý hơn khi mọi chứng cứ được thu thập đều phải được tiến hành bảo vệ, với mọi hành vi tiêu hủy hoặc giả làm sai lệch chứng cứ đều phải được xử lý nghiêm minh. Ngoài ra, Luật cũng cần có những văn bản hướng dẫn cụ thể hơn liên quan đến việc thế nào là chứng cứ có nguy cơ bị tiêu hủy, điều này sẽ góp phần giúp cơ quan thi hành pháp luật không gặp những vướng mắc liên quan đến cơ chế bảo quản cũng như bảo vệ chứng cứ.

KẾT LUẬN

So với Luật TTHC 2010 có thể nhận thấy nhiều điều khoản bổ sung liên quan đến chứng minh và chứng cứ trong vụ án hành chính đã giúp Luật TTHC 2015 đóng chiếm vai trò quan trọng trong việc giải quyết thấu đáo những tranh chấp liên quan đến hành chính. Điều này giúp Tòa án giải quyết thấu tình đạt lý một vụ án, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền tại Việt Nam. Tuy nhiên, qua đó có thể nhận thấy Luật TTHC 2015 vẫn gặp phải những vấn đề cần được hiệu chỉnh, bổ sung, cập nhật một cách đúng đắn, kịp thời. Điều này sẽ góp phần thúc đẩy quyền và lợi ích của người dân ngày càng đảm bảo tốt hơn./.

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Luật TTHC 2015: Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Luật TTHC 2010: Luật Tố tụng hành chính năm 2010

VKS: Viện kiểm sát

XUNG ĐỘT LỢI ÍCH

Tác giả xin cam đoan rằng không có bất kỳ xung đột nào trong công bố bài báo

ĐÓNG GÓP TÁC GIẢ

Bài viết chỉ do mình tác giả thực hiện, do đó đây là sản phẩm của tác giả dựa trên nghiên cứu bản thân, tổng hợp từ một số quan điểm được công bố trước đây.