Carbon tax: Regulation in Singapore and policy implications for Vietnam’s climate goals

Abstract

Carbon tax is a policy instrument for nations seeking to achieve climate goals and fulfil international greenhouse gas emission reduction commitments, thereby broadening      the toolbox for decarbonisation. It can be implemented as an alternative to, or in conjunction with, an emissions trading system. Singapore, a pioneer in this area, introduced its carbon tax on January 1, 2019, and is now moving into a more ambitious second phase. Initially      set at SGD 5 per tonne of CO2 equivalent, the tax rate will rise to SGD 25 per tonne of CO2 equivalent in 2024 and 2025. Starting in 2024, Singapore will also allow                 international carbon credits generated under Article 6.2 of the Paris Agreement to offset up to 5% of taxable emissions, thereby mitigating the compliance burden, thus linking domestic pricing to global mitigation efforts. Vietnam has levied an indirect carbon tax since January 1, 2012, through its 2010 Environmental Protection Tax Law, which applies to      high-carbon products like gasoline, diesel, and coal. However, Vietnam intends to prioritize a domestic carbon market as its primary mechanism for meeting nationally determined contributions. This article argues for developing      a roadmap in Vietnam in parallel to progressively increase the taxes levied on high-carbon products under the existing Environmental Protection Tax Law in steady, predictable, and transparent steps. This would be      a complementary tool to support a green transition, foster a low-emission economy, and reach net-zero emissions by 2050. This roadmap should carefully balance greenhouse gas emission reductions with energy security and economic development to avoid abrupt      shocks to energy security or economic growth, drawing lessons from Singapore's experience with carbon tax implementation.

Đặt vấn đề

Thuế các-bon được đánh giá là một trong những chính sách quan trọng để một quốc gia thực hiện mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính 1 . Singapore đã trở thành quốc gia Đông Nam Á đầu tiên triển khai thuế các-bon như một công cụ kinh tế để thúc đẩy nền kinh tế các-bon thấp. Tuy nhiên, tại Việt Nam, quy định pháp luật về thuế các-bon vẫn đang trong quá trình nghiên cứu và thảo luận. Trên thực tế, thuế các-bon được thực thi gián tiếp thông qua thuế bảo vệ môi trường, trong khi đó, thị trường các-bon là công cụ kinh tế chủ yếu mà Việt Nam sử dụng để đạt được các mục tiêu khí hậu, cụ thể là phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050. Bài viết sẽ tập trung phân tích các vấn đề: (i) Khái niệm và mục tiêu thống nhất của thuế các-bon để đạt được mục tiêu khí hậu (ii) Quy định pháp luật và các chính sách liên quan đến thuế các-bon tại Singapore (iii) Thuế các-bon tại Việt Nam (iv) Đánh giá chính sách khí hậu của Việt Nam trên cơ sở nghiên cứu thuế các-bon tại Singapore.

Phương pháp nghiên cứu

Bài viết là một nghiên cứu tại bàn, thảo luận về lý thuyết thuế các-bon, pháp luật về thuế các-bon tại Singapore và Việt Nam.

Phương pháp nghiên cứu luật học và so sánh luật học được sử dụng để làm rõ các các vấn đề lý luận, quy định pháp luật về thuế các-bon được Singapore và Việt Nam, từ đó cho thấy các giải pháp chính sách của hai nước để thực hiện các mục tiêu khí hậu đã cam kết trong khuôn khổ của Công ước khung của Liên Hiệp Quốc về biến đổi khí hậu. Pháp luật Singapore được lựa chọn để so sánh với pháp luật Việt Nam vì Singapore là nước Đông Nam Á đầu tiên áp dụng thuế các-bon.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Thuế các-bon: Công cụ để thực hiện mục tiêu khí hậu

Mục tiêu khí hậu: Từ cam kết quốc tế đến cơ chế thực hiện

Sự biến đổi của khí hậu gây ra các hiện tượng thiên nhiên khắc nghiệt, như nhiệt độ không khí tăng lên đáng kể, mực nước biển dâng cao, tuyết và băng tan trên diện rộng và kéo dài, dòng khí quyển và đại dương thay đổi lưu thông, lượng mưa theo mùa cũng thay đổi gây ra hạn hán hoặc lũ lụt. Biến đổi khí hậu được khẳng định có nguyên nhân từ lượng khí nhà kính phát thải ra khí quyển tăng thêm đáng kể dẫn đến nhiệt độ trái đất nóng dần lên 2 . Các hoạt động của con người, như quá trình đốt nhiên liệu hoá thạch cho hoạt động sản xuất và sinh hoạt hằng ngày, sản xuất nông nghiệp, chuyển đổi mục đích sử dụng đất hay phá rừng, gây ra lượng khí nhà kính tăng thêm đó 3 . Để củng cố năng lực ứng phó với các đe doạ của biến đổi khí hậu, mục tiêu khí hậu và để thực hiện mục tiêu đó là giải pháp giảm phát thải, là một trong những nỗ lực và cam kết quốc tế quan trọng nhất hiện nay.

Bắt nguồn từ Công ước khung của Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu (“UNFCCC”) giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu, các cuộc đàm phán giữa các quốc gia thành viên đã diễn ra trong các năm sau đó để đi đến các cam kết sâu rộng hơn. Tiêu biểu là Nghị định thư Kyoto thông qua vào năm 1997 tại Hội nghị các bên tham gia UNFCCC lần thứ 3 (“COP” ), có hiệu lực vào ngày 16 tháng 2 năm 2005 và Thoả thuận Paris được ký kết vào năm 2016 tại COP21, có hiệu lực vào ngày 03 tháng 12 cùng năm. Theo Thoả thuận Paris, tại Điều 2.1(a), các quốc gia thành viên đã đạt được thoả thuận về mục tiêu chung là hạn chế sự nóng dần lên của trái đất, cụ thể là giữ nhiệt độ trung bình toàn cầu tăng so với thời kỳ tiền công nghiệp trong phạm vi 2°C và nỗ lực để giới hạn mức tăng nhiệt độ đến 1,5°C. Tại COP26 vào năm 2021, Hiệp ước khí hậu Glasgow được các quốc gia thông qua với cam kết lịch sử cắt giảm 45% lượng phát thải CO ₂ vào năm 2030 so với năm 2010 và đạt mức phát thải khí nhà kính bằng không vào năm 2050 (Mục IV.22). Mỗi một quốc gia thành viên của Thoả thuận Paris đưa ra cam kết về Đóng góp do quốc gia tự quyết định (nationally determined contributions – “NDC”). NDC có vai trò trung tâm trong việc xác định mức đóng góp của mỗi quốc gia thành viên vào mục tiêu chung và đề ra các biện pháp giảm nhẹ phát thải khí nhà kính để đạt được mục tiêu đó (Điều 4.2 Thoả thuận Paris).

Vào năm 2015, Đại hội đồng Liên Hợp Quốc đã thông qua danh sách 17 Mục tiêu phát triển bền vững trong khuôn khổ Chương trình Nghị sự 2030 về Phát triển bền vững (The 2030 Agenda for Sustainable Development) 4 . Trong đó, Mục tiêu số 13 Hành động về khí hậu cho thấy mục tiêu khí hậu là một trong các trọng tâm của phát triển bền vững, qua đó thấy được sự tương thích của UNFCCC với Chương trình Nghị sự 2030.

Định giá các-bon là công cụ kinh tế để đạt được các mục tiêu khí hậu. Định giá các-bon được coi là một công cụ để buộc người phát thải phải bù đắp cho các chi phí mà cộng đồng phải gánh chịu, như hạn hán, lũ lụt hay sức khoẻ … được cho là có nguyên nhân từ nhiệt độ trái đất tăng lên, thông qua việc người phát thải phải chi trả cho số lượng khí nhà kính phát thải ra 5 . Hiện nay, có nhiều cơ chế để định giá các-bon, về cơ bản có thể tạm chia thành cơ chế tuân thủ và cơ chế tự nguyện.

Cơ chế tuân thủ do nhà nước điều hành, trong đó người phát thải có nghĩa vụ trả tiền để được phát thải. Cơ chế tuân thủ có hai công cụ phổ biến nhất là thuế các-bon và thị trường mua bán phát thải (emission trading system). Đối với thị trường mua bán phát thải, chủ thể phát thải được nhà nước phân bố một số lượng mức phát thải và sẽ phải mua thêm hoặc bán đi nếu phát thải nhiều hoặc ít hơn tương ứng (hệ thống giới hạn và mua bán – cap-and-trade systems); hoặc nhà nước đặt ra một mức phát thải cơ sở để nếu như chủ thể phát thải ít hơn hoặc nhiều hơn mức này sẽ được bán hoặc phải mua thêm tương ứng (hệ thống mức cơ sở và tín chỉ - baseline-and-credit system). Trong khi đó, thuế các-bon là thuế đánh trực tiếp lên một lượng khí nhà kính phát thải ra, ví dụ như thuế suất áp dụng cho một tấn CO ₂ tđ.

Cơ chế tự nguyện rất đa dạng trong đó chủ thể tham gia không bị áp đặt định mức phát thải bắt buộc nhưng tự nguyện cam kết mức phát thải của mình. Để đạt được cam kết đó, trong trường hợp phát thải nhiều hơn, chủ thể có thể mua các tín chỉ các-bon để bù đắp cho lượng thải ra nhiều hơn đó.

Thuế các-bon: Một cơ chế định giá các-bon

Liên Hiệp Quốc định nghĩa “ thuế các-bon là một khoản thanh toán bắt buộc , không đối ứng cho Nhà nước, đánh vào phát thải các-bon hoặc các hình thức đại diện của nó mà có thể tạo ra sự cắt giảm tương ứng phát thải các-bon tương đương trong khí quyển và do đó được coi là có cả mục tiêu và tác động đến môi trường ”. 1

Trong khi đó, Ngân hàng Thế giới (WB) định nghĩa thuế các-bon mà không liên kết sắc thuế này với mục tiêu môi trường: “ Thuế các-bon là một loại thuế nêu rõ giá phát thải khí nhà kính , hoặc bằng cách sử dụng một thang đo dựa trên các-bon (đó là giá cho mỗi tấn CO ₂ tương đương ) hoặc phổ biến hơn là dựa trên hàm lượng các-bon có trong nhiên liệu ” 6 .

Các định nghĩa trên bộc lộ những đặc điểm sau đây của thuế các-bon, phân biệt với các sắc thuế thông thường khác.

Thứ nhất , đối tượng chịu thuế các-bon là các loại khí nhà kính phát thải ra môi trường. Các-bon là một cách gọi khác thay thế cho tên gọi “khí nhà kính” vì vốn dĩ carbon dioxide (“CO _2” ) là loại khí nhà kính phổ biến. CO ₂ tương đương (CO ₂ tđ hay CO ₂ e, CO ₂ eq) là chỉ đến các loại khí nhà kính có các tác động làm ấm bầu khí quyển khác nhau và chúng được chuyển đổi hoặc chuẩn hoá thành lượng CO ₂ dựa trên mức độ góp phần của chúng vào hiện tượng trái đất nóng lên. Quy đổi này giúp cho việc đo lường, báo cáo và trao đổi kết quả giảm phát thải thống nhất và tiện lợi hơn 7 . Khoản 15 Điều 3 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP cũng có định nghĩa tương tự về “Tấn CO ₂ tương đương”. Ngoài việc đánh thuế trực tiếp trên số lượng phát thải khí nhà kính, sắc thuế đánh vào năng lượng hoá thạch cũng có thể coi là thuế các-bon do mối liên hệ giữa việc đốt năng lượng hoá thạch và phát thải CO ₂ 1 .

Thứ hai , mức thuế của thuế các-bon là số tiền phải trả trên đơn vị tấn CO ₂ tđ. Tương tự như vậy đối với thuế đánh vào năng lượng hoá thạch, mức thuế là số tiền phải trả trên một đơn vị tính của năng lượng hoá thạch, chẳng hạn như lít đối với xăng hoặc dầu diesel, tấn đối với than đá nói chung. Như vậy, khi phát thải càng nhiều khí nhà kính hoặc tiêu thụ nhiều nguyên liệu hoá thạch thì số tiền thuế các-bon phải nộp càng cao và ngược lại.

Thứ ba, thuế các-bon là loại thuế gián thu và có thể coi là một loại thuế tiêu thụ đặc biệt nhằm hạn chế tiêu thụ các loại hàng hoá, dịch vụ có phát thải các-bon cao 1 . Mặc dù người nộp thuế là người phát thải khí nhà kính, hoặc người sản xuất, nhập khẩu nhiên liệu hoá thạch, gánh nặng thuế này được kì vọng tính vào giá thành của hàng hoá, dịch vụ mà người tiêu dùng phải chịu. Khi hàng hoá, dịch vụ phải gánh thêm thuế các-bon, giá bán của hàng hoá dịch vụ có phát thải các-bon cao sẽ tăng và kém cạnh tranh hơn so với hàng hoá, dịch vụ có phát thải các-bon thấp, từ đó gây ra tác động hạn chế tiêu thụ.

Thứ tư, với mục tiêu hạn chế tiêu thụ hàng hoá, dịch vụ có phát thải các-bon cao, thuế các-bon hướng đến cắt giảm phát thải khí nhà kính, từ đó đóng góp vào mục tiêu khí hậu nói riêng và mục tiêu phát triển bền vững nói chung. Tác động của thuế các-bon là thay đổi hành vi tiêu dùng, cụ thể là lựa chọn những sản phẩm có lượng phát thải các-bon thấp, thúc đẩy quá trình chuyển đổi công nghệ trong sản xuất để cắt giảm phát thải khí nhà kính.

Thứ năm , thuế các-bon một công cụ định giá các-bon mà theo đó giá các-bon do nhà nước ấn định qua biểu thuế, vì vậy giá cả luôn được xác định trước. Thị trường sẽ quyết định tổng lượng phát thải phụ thuộc vào mức thuế cho từng thời kỳ. Trong khi đó, cũng là một công cụ định giá các-bon mang tính bắt buộc như thuế các-bon, thị trường mua bán phát thải định giá các-bon bằng quy luật thị trường dưới sự điều tiết của nhà nước thông qua việc ấn định mức trần phát thải và cho phép chuyển dịch giấy phép hay hạn ngạch phát thải giữa các cơ sở phát thải.

Thuế các-bon tại Singapore

Tổng quan về pháp luật thuế các-bon tại Singapore

Singapore với tính chất địa lý đặc biệt về tỉ lệ đường bờ biển cũng như độ cao so với mực nước biển, quốc gia này có thể sẽ chịu ảnh hưởng lớn do thiệt hại từ biến đổi khí hậu. Nhận thức được vấn đề này, Singapore trong những năm gần đây liên tục triển khai các chính sách kinh tế, môi trường bền vững bao gồm thuế các-bon và tăng cường hợp tác quốc tế về biến đổi khí hậu. Singapore vận hành thuế các-bon để đạt được mục tiêu khí hậu cam kết trong NDC của mình và không xây dựng thị trường mua bán phát thải. Có thể hiểu là các cơ sở phát thải phải trả tiền cho phát thải khí nhà kính với một mức giá do nhà nước đặt ra, từ đó có động lực kinh tế để cắt giảm phát thải.

Thuế các-bon tại Singapore được thiết lập theo Đạo luật Định giá Các-bon (Carbon Pricing Act - CPA) ban hành năm 2018 và có hiệu lực năm từ 01/01/2019, và được coi là cơ chế định giá các-bon đầu tiên ở Đông Nam Á 8 . Đạo luật này không chỉ quy định về thuế các-bon mà còn về đo đạc và báo cáo phát thải. Đo đạc và báo cáo phát thải cũng chính là cơ sở để xác định mức phát thải trong một thời kỳ, qua đó phục vụ cho việc cung cấp dữ liệu về phát thải, xác định mức độ thực hiện NDC của Singapore và đồng thời để tính thuế các-bon 9 .

Đối tượng nộp thuế và đối tượng chịu thuế

Đối tượng áp dụng của CPA là các cơ sở kinh doanh có phát thải trực tiếp khí nhà kính do đốt nhiên liệu và từ hoạt động công nghiệp và sử dụng sản phẩm 9 , cụ thể là: (i) Sản xuất và các dịch vụ liên quan đến sản xuất; (ii) Cung cấp điện, khí gas, hơi nước, không khí nén và nước lạnh dùng cho điều hòa không khí; (iii) Cung cấp nước và quản lý nước thải cùng chất thải 8 .

Các cơ sở này có nghĩa vụ thực hiện đo đạc và báo cáo phát thải, trả thuế các-bon tuỳ thuộc vào số lượng phát thải rơi vào các ngưỡng quy định, cụ thể là:

• Ngưỡng thứ nhất: phát thải đạt mức 2000 đến dưới 25.000 tấn CO ₂ tđ trong một năm. Cơ sở phát thải trong ngưỡng này phải đăng ký là cơ sở báo cáo, thực hiện đo đạc và báo cáo phát thải (CPA, điểm b Mục 7 và Mục 1 của Biểu thứ 2)

• Ngưỡng thứ hai: phát thải từ 25.000 tấn CO ₂ tđ trở lên trong một năm. Cơ sở phát thải phải đăng ký là cơ sở nộp thuế, lập báo cáo phát thải có thẩm định bởi bên thứ ba độc lập, lập kế hoạch giám sát và phải có trách nhiệm đóng thuế các-bon (CPA, điểm c Mục 7 và Mục 1 của Biểu thứ 2).

Thuế suất

Mức thuế các-bon được áp dụng theo các giai đoạn, trong đó giai đoạn chuyển tiếp là từ năm 2019 đến 2023 là 5 SGD/tấn CO ₂ tđ. Mức thuế sẽ tăng đến 25 SGD/tấn CO ₂ tđ từ 2024, 45 SGD/tấn CO ₂ tđ trong năm 2026 và 2027, và dự định sẽ đạt mức 50 - 80 SGD/tấn CO ₂ tđ trước năm 2030 8 .

Singapore đã hoạch định một lộ trình tăng giá các-bon rõ ràng và cụ thể trong từng giai đoạn, trong đó giai đoạn đầu diễn ra trong năm năm để cơ sở phát thải thích ứng và chuyển đổi. Mức thuế tăng dần theo từng thời kỳ, từ 5 SGD/tấn CO ₂ tđ giai đoạn đầu để đạt được mốc đến 80 SGD/tấn CO ₂ tđ trước năm 2030. Điều này đóng vai trò quan trọng nhằm thúc đẩy sự thích ứng, tốc độ trong quá trình chuyển đổi toàn bộ sang nền kinh tế và xã hội các-bon thấp trong tương lai và sớm thực hiện những cam kết quốc tế song song với các chiến lược quốc gia về môi trường.

Do thuế các-bon là mức giá các-bon ấn định trước nên cần đưa ra hợp lý để đạt được mục tiêu khí hậu, có nghĩa là đủ để thúc đẩy việc cắt giảm phát thải để giảm mức chi trả cho thuế các-bon. Mức thuế của Singapore trong năm 2024 quy đổi sang USD là 20 USD/tấn CO ₂ tđ, tương đối thấp để đạt được mục tiêu khí hậu toàn cầu 5 . Mục tiêu 50 - 80 SGD/tấn CO ₂ tđ trước năm 2030, rơi vào khoảng tầm 37 - 59 USD/tấn CO ₂ tđ, cũng chưa đạt được mức khuyến nghị (63 – 127 USD/ tấn CO ₂ tđ) để hạn chế tăng nhiệt độ xuống dưới 2 ^o C theo World Bank 10 .

Với mức thuế có thể nói là tăng đáng kể từ 5 đến 25 SGD/tấn CO ₂ tđ vào năm 2024, một cuộc khảo sát các công ty do Hiệp hội Năng lượng Bền vững Singapore (SEAS) thực hiện cho thấy khoảng 40% các công ty tại Singapore chịu tác động tối thiểu từ việc tăng thuế vào năm 2024. Trong đó, khoảng 24,5% doanh nghiệp cho biết họ phải xem xét lại các chiến lược phát triển bền vững dài hạn và tăng cường nỗ lực giảm phát thải khí nhà kính và đầu tư vào công nghệ tiết kiệm năng lượng 11 .

Phương thức nộp thuế các-bon

Cơ sở nộp thuế phải trả thuế bằng tín chỉ các-bon giá cố định hoặc tín chỉ các-bon quốc tế (CPA sửa đổi năm 2022, khoản 2 Mục 17), trong đó tín chỉ các-bon quốc tế được sử dụng để bù trừ từ năm 2024 với mức tối đa 5% tổng lượng phát thải bị đánh thuế 12 .

Dù được gọi bằng tín chỉ (credit – theo ngôn ngữ của CPA), tín chỉ các-bon giá cố định (fixed – price carbon credit) và tín chỉ các-bon quốc tế (international carbon credit) có bản chất hoàn toàn khác nhau.

Tín chỉ các-bon giá cố định do cơ quan có thẩm quyền ghi có vào tài khoản đăng ký của cơ sở nộp thuế khi họ đăng ký một số lượng tín chỉ này tương ứng với số tiền thuế phải trả. Giá tín chỉ các-bon trong giai đoạn 2019-2023 là 5 SGD/tín chỉ, tương ứng với mức thuế đánh trên một tấn CO ₂ tđ là 5 SGD/tấn CO ₂ tđ trong giai đoạn đó (CPA, khoản 1 Mục 27). Tín chỉ loại này không được giao dịch hay huỷ bỏ nếu không được cho phép nhưng được chuyển giao qua lại giữa tài khoản các cơ sở nộp thuế của người nộp thuế (CPA, khoản 2 Mục 26 và khoản 2 Mục 27). Nói một cách ngắn gọn và tối giản, cơ sở nộp thuế trả tiền để mua tín chỉ các-bon giá cố định từ nhà nước để nộp thuế các-bon.

Tín chỉ các-bon quốc tế là tín chỉ các-bon được cấp từ các chương trình cấp tín chỉ cho các hoạt động giảm hoặc loại bỏ phát thải thực hiện ngoài lãnh thổ Singapore (CPA, được sửa đổi năm 2022, Mục 2). Tín chỉ các-bon quốc tế phải có khả năng chuyển nhượng phù hợp với Điều 6 của Thoả thuận Paris. Singapore ký các hiệp định song phương với các quốc gia nơi hoạt động giảm hoặc loại bỏ phát thải được thực hiện để thống nhất về các yêu cầu và quy trình sao cho phù hợp với Điều 6 về hợp tác quốc tế 12 . Để đảm bảo cho sự phù hợp và xác thực của tín chỉ các-bon giao dịch trong khuôn khổ này, Singapore, Gold Standard và Verra, là những tổ chức tiêu chuẩn các-bon độc lập, công bố các khuyến nghị ban đầu vạch ra lộ trình cho việc phát triển thoả thuận về tín chỉ các-bon để thực hiện Điều 6.2 Thoả thuận Paris 13 . Việt Nam cũng có thoả thuận với Singapore để thực hiện hợp tác giữa hai nước theo Điều 6.2 14 .

Mục đích là kết quả giảm phát thải sẽ được ghi nhận cho cơ sở nộp thuế ở Singapore mua tín chỉ các-bon quốc tế theo Điều 6.2 Thoả thuận Paris, từ đó được tính cho NDC của Singapore để thực hiện các cam kết quốc tế về mục tiêu khí hậu. Như vậy, tín chỉ các-bon quốc tế có nguồn gốc từ các hoạt động đầu tư giảm hoặc loại bỏ phát thải nhưng trong phạm vi của thương mại các-bon trong Điều 6 Thoả thuận Paris.

Mặc dù cho phép sử dụng một số lượng tín chỉ các-bon quốc tế để trả thuế các-bon, nghĩa là cho phép bù trừ phát thải thay vì khuyến khích giảm phát thải để giảm số lượng tín chỉ các-bon giá cố định phải mua để trả thuế, Singapore hạn chế khả năng bù trừ này ở mức không quá 5% tổng lượng phát thải bị đánh thuế. Chính sách này hướng tới cân bằng giữa việc cơ sở phải tăng cường khử các-bon trong quá trình hoạt động của mình nhưng vẫn có một lộ trình chuyển tiếp khi chưa thể thực hiện ngay lập tức bằng cách mua tín chỉ các-bon quốc tế để bù trừ 8 .

Thuế các-bon tại Việt Nam

Tổng quan

Thuế các-bon đã được áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, chính sách và pháp luật Việt Nam chưa có quy định về thuế các-bon như một công cụ để thực hiện mục tiêu khí hậu. Hệ thống thuế hiện hành ở Việt Nam có chín sắc thuế, trong đó có hai sắc thuế có đối tượng chịu thuế bao gồm những sản phẩm, hàng hóa có nguồn gốc từ môi trường là thuế bảo vệ môi trường và thuế tài nguyên.

Thuế tài nguyên có đối tượng chịu thuế là khoáng sản, dầu thô, khí thiên nhiên, khí than, lâm sản, hải sản (trừ động vật), tài nguyên nước của các tổ chức, cá nhân (Luật Thuế tài nguyên năm 2009, Điều 2). Người nộp thuế là tổ chức, cá nhân khai thác các tài nguyên trên (Điều 3). Vì vậy, thuế tài nguyên là một loại thuế gián thu khi người nộp thuế có xu hướng tính thuế vào giá thành sản phẩm, từ đó người chịu thuế là người sử dụng cuối cùng. Căn cứ tính thuế là sản lượng tài nguyên tính thuế, giá tính thuế và thuế suất, trong đó thuế suất là thuế suất theo giá trị (ad valorem). Nguồn thu từ thuế tài nguyên (trừ thuế tài nguyên đối với khai thác dầu thô là khoản thu 100% của ngân sách Trung ương) chủ yếu nhằm mục tiêu phân bổ lại lợi nhuận từ việc khai thác tài nguyên thiên nhiên cho ngân sách địa phương, (Luật Ngân sách nhà nước 2015 sửa đổi năm 2022, khoản 1 Điều 35 và khoản 1 Điều 37). Trong số các tài nguyên là đối tượng chịu thuế, dầu thô và khí thiên nhiên là năng lượng hoá thạch có mức phát thải khí nhà kính cao; gỗ các nhóm là sản phẩm khi khai thác sẽ làm giảm đi khả năng hấp thụ khí nhà kính của rừng. Dù không có tuyên bố trong các văn bản pháp luật, thuế tài nguyên tập trung vào hành vi khai thác tài nguyên tự nhiên, không dựa trên mức độ phát thải khí nhà kính trong khai thác và sử dụng. Do vậy, thuế tài nguyên không được coi là thuế các-bon gián tiếp.

Trong khi đó, thuế bảo vệ môi trường hướng đến nguyên tắc “ người gây ô nhiễm phải trả tiền ” khi đánh vào các loại hàng hoá, sản phẩm “khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường” (Luật Thuế Bảo vệ môi trường năm 2010, khoản 1 Điều 2). Luật này có hiệu lực từ 01/01/2012. Trong số các hàng hoá chịu thuế bảo vệ môi trường, xăng, dầu, than đá các loại, nhiên liệu bay, HCFC là những sản phẩm có phát thải khí nhà kính khi được sử dụng và làm suy giảm tầng ozon. Thuế suất là mức tuyệt đối và dựa trên đơn vị tính là lít hoặc hoặc tấn tuỳ thuộc vào loại hàng hoá. Thuế bảo vệ môi trường có thể được coi là thuế các-bon gián tiếp.

Đối tượng nộp thuế và đối tượng chịu thuế

Đối tượng chịu thuế có tám loại hàng hóa sau: xăng, dầu, mỡ nhờn, than đá, dung dịch hydro-chloro-fluoro-các-bon (“HCFC”), túi ni lông thuộc diện chịu thuế, thuốc diệt cỏ thuộc loại hạn chế sử dụng, thuốc trừ mối thuộc loại hạn chế sử dụng (Điều 3). Đối tượng nộp thuế là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sản xuất, nhập khẩu hàng hóa thuộc đối tượng chịu thuế này (Điều 5). Cũng như thuế tài nguyên, người nộp thuế có thể sẽ chuyển chi phí này vào giá thành sản phẩm và người chịu thuế sẽ là người sử dụng cuối cùng.

Đối tượng chịu thuế và đối tượng nộp thuế của thuế bảo vệ môi trường tương đối hạn chế nếu so sánh tương ứng với thuế các-bon ở Singapore, vốn bao trùm các cơ sở phát thải trong hoạt động sản xuất công nghiệp. Trong bối cảnh Việt Nam, ngoài hoạt động sản xuất công nghiệp, các hoạt động nông nghiệp như chăn nuôi và canh tác lúa nước cũng là những nguồn phát thải khí nhà kính tương đối đáng kể.

Thuế suất và phương thức tính thuế

Căn cứ tính thuế là số lượng hàng hoá và mức thuế tuyệt đối. Như vậy, dù có cùng loại thuế suất là thuế suất tuyệt đối, cơ sở tính thuế bảo vệ môi trường sẽ dựa trên đơn vị sản phẩm, hàng hóa trong khi với thuế các-bon dựa trên số lượng phát thải khí nhà kính.

Do sử dụng thuế suất cố định để tính thuế nên có thể quy đổi được thuế suất tính trên đơn vị sản phẩm, hàng hoá sang thuế suất tính trên số lượng phát thải khí nhà kính dựa trên các hệ số quy đổi. Chẳng hạn như Cục Biến đổi khí hậu công bố kết quả tính toán hệ số phát thải của lưới điện hằng năm (Xem thêm Công văn số 1726/BĐKH-PTCBT về việc công bố kết quả tính toán hệ số phát thải của lưới điện Việt Nam năm 2023). Ban Liên chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC) cũng có các tài liệu hướng dẫn về kiểm kê khí nhà kính cấp quốc gia, trong đó cung cấp các cách thức quy đổi. World Bank đã tính toán mức thuế suất các-bon của Việt Nam trên biểu thuế trong Nghị quyết số 579/2018/UBTVQH14 là 0,5 USD/tCO ₂ tđ đối với than, 77,60 USD/ tCO ₂ tđ đối với xăng và 32,90 USD/tCO ₂ tđ đối với dầu diesel 15 . Mức này còn giảm hơn nữa do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đang áp dụng chính sách giảm thuế cho từng năm (Xem Table 1 ).

Table 1 Tổng hợp về cách tính thuế bảo vệ môi trường của Việt Nam

Có thể nói, Việt Nam đã có công cụ định giá các-bon dưới dạng thuế các-bon gián tiếp nhưng do đối tượng chịu thuế chỉ là một số loại hàng hoá, sản phẩm nên loại thuế này chưa triển khai được trên diện rộng để có thể bao trùm được các cơ sở phát thải trong lĩnh vực mà Việt Nam cam kết. Theo đánh giá của Ngân hàng thế giới, thuế suất bảo vệ môi trường “thấp hơn hầu hết các quốc gia và quá thấp để khuyến khích thực hiện khử carbon trên quy mô lớn” 15 . So thuế suất mà Singapore đang áp dụng cho giai đoạn 2024 - 2025, thuế suất áp dụng trong năm 2025 cho than đá và dầu diesel đúng là thấp hơn nhưng thuế suất cho xăng đang ở mức cao. Than đá và dầu diesel có thể là nhiên liệu đốt cho nhà máy nhiệt điện nên nhận định của World Bank là có cơ sở và mức thuế bảo vệ môi trường chưa đủ để thúc đẩy quá trình chuyển đổi sang năng lượng tái tạo trong sản xuất điện năng. Cũng trong bối cảnh của sự phổ biến phương tiện giao thông cá nhân và hệ thống giao thông công cộng chưa phủ khắp, dù giá xăng có thể cao do chịu thuế bảo vệ môi trường nhưng chưa đủ để hạn chế phương tiện giao thông cá nhân và chuyển sang phương tiện giao thông công cộng.

Mặt khác, thuế tài nguyên và thuế bảo vệ môi trường chưa được tách riêng khỏi nguồn thu của các cấp ngân sách để đầu tư trở lại cho lĩnh vực môi trường. Trong khi đó thuế các-bon thường có mục tiêu sử dụng để hỗ trợ phát triển công nghệ sạch và quá trình khử các-bon cũng như đầu tư vào nghiên cứu năng lượng tái tạo và các hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính.

Hàm ý chính sách cho mục tiêu khí hậu của Việt Nam

Vào thời điểm của bài viết này, Việt Nam chưa có đề án xây dựng luật thuế các-bon. Trong khi đó, thị trường các-bon đang được hình thành trong khuôn khổ của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Nghị định số 06/2022/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07 tháng 01 năm 2022 quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn (“Nghị định số 06/2022/NĐ-CP”) và Quyết định số 232/QĐ-Ttg của Thủ tướng Chính phủ ngày 24 tháng 1 năm 2025 phê duyệt Đề án Thành lập và phát triển thị trường các-bon tại Việt Nam (“Quyết định số 232/QĐ-Ttg”). Thời điểm triển khai thị trường các-bon trong nước chính thức từ năm 2029 và trước đó là tổ chức và vận hành sàn giao dịch các-bon thí điểm trong giai đoạn từ tháng 6 năm 2025 đến hết năm 2028. Thị trường các-bon được thành lập và phát triển là để “góp phần thực hiện mục tiêu giảm nhẹ phát thải khí nhà kính đã cam kết tại Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC)” (Mục I.1 Quyết định số 232/QĐ-Ttg). Công cụ thị trường này giúp chuyển đổi xanh và xây dựng nền kinh tế phát thải thấp, chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu và “hướng tới đạt mức phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050” (Mục I.1 Quyết định số 232/QĐ-Ttg). Đây là điểm khác biệt chủ yếu giữa Việt Nam và Singapore khi xác định công cụ của cơ chế tuân thủ để thực hiện các mục tiêu khí hậu. Các cơ sở thuộc Danh mục lĩnh vực, cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính do Thủ tướng Chính phủ ban hành được phân bổ hạn ngạch phát thải khí nhà kính (“cơ sở phát thải”) sẽ là chủ thể tham gia thị trường các-bon để thực hiện các giao dịch hạn ngạch phát thải (Quyết định số 13/2024/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ: Ban hành danh mục lĩnh vực, cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính (cập nhật)).

Như vậy, thuế các-bon chưa được đưa vào kế hoạch như một cơ chế bắt buộc để đạt mục tiêu khí hậu. Các thảo luận ở các mục trên cho thấy thuế các-bon đã được áp dụng ở Việt Nam một cách gián tiếp cho các đối tượng chịu thuế là năng lượng hoá thạch như than đá, dầu diesel, nhiên liệu bay và xăng, cùng với chất HCFC. Việt Nam áp dụng chính sách giảm thuế, có xem xét lại từng năm, đối với nhiên liệu bay từ năm 2020, xăng (trừ etanol), than nói chung và dầu diesel từ năm 2022 cho đến nay. Mặc dù là một loại thuế hạn chế tiêu thụ nhưng vai trò này của sắc thuế bảo vệ môi trường chưa thật sự phát huy khi giá các-bon quy đổi nói chung còn thấp như đã thảo luận ở trên. Nhiên liệu là yếu tố đầu vào bắt buộc của giao thông vận tải và của nhiều ngành sản xuất, trong đó có sản xuất điện. Việt Nam, cũng như Singapore, đang có những chính sách thận trọng đối với nhiên liệu để không tạo ra gánh nặng kinh tế quá mức cho các hàng hoá, dịch vụ có mức tiêu thụ nhiên liệu cao, nói cách khác là chứa hàm lượng phát thải các-bon cao.

Do chỉ là thuế các-bon gián tiếp, các cơ sở sản xuất, nhập khẩu xăng, dầu diesel, nhiên liệu bay và than đá không có thêm công cụ kinh tế khác để có thể tuân thủ với chi phí thấp, cụ thể là sử dụng cơ chế bù trừ. Singapore cho phép bù trừ hạn chế, không quá 5% tổng lượng phát thải chịu thuế, bằng tín chỉ các-bon có được theo cơ chế của Điều 6 Thoả thuận Paris. Khi giá tín chỉ các-bon thấp hơn thuế suất, cơ sở phát thải có thể mua tín chỉ các-bon để bù trừ một phần cho số tiền thuế các-bon phải trả.

Do Singapore không đặt ra nghĩa vụ giảm phát thải mà chỉ đánh thuế các-bon lên lượng phát thải khí nhà kính, cơ chế này được vận hành tương đối ít chi phí hơn cả về phía nhà nước và cơ sở phát thải, so với thị trường các-bon tuân thủ mà Việt Nam đang hướng đến. Cả hai cơ chế tuân thủ này đều đòi hỏi các cơ sở phát thải phải thực hiện hoạt động đo đạc, báo cáo và thẩm định khí nhà kính. Đây là cơ sở để đảm bảo kiểm kê được lượng phát thải chịu thuế một cách minh bạch và chính xác, từ đó thu thuế đúng, đủ và phát huy vai trò của thuế các-bon. Đối với thị trường các-bon bắt buộc ở Việt Nam, cũng tương tự như để xác định số tiền thuế trong cơ chế thuế các-bon, đo đạc, báo cáo và thẩm định khí nhà kính là để xác định sự tuân thủ nghĩa vụ phát thải, nghĩa là cơ sở có sử dụng vượt quá hạn ngạch phát thải được phân bổ hay không. Ngoài ra, hoạt động này còn đóng vai trò trọng yếu để kiểm kê khí nhà kính, làm cơ sở xác định tổng hạn ngạch phát thải cho giai đoạn và từng năm và số lượng hạn ngạch phân bổ (Khoản 1 Điều 12 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP). Việt Nam còn đặt nghĩa vụ xây dựng kế hoạch và thực hiện giảm nhẹ phát thải khí nhà kính cho cơ sở phát thải với quy trình đầy đủ về đo đạc, báo cáo và thẩm định kết quả giảm nhẹ phát thải khí nhà kính (Khoản 4 Điều 13 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP).

Cũng do thuế các-bon là định giá các-bon cố định cho phát thải các-bon và giảm phát thải không phải là nghĩa vụ pháp lý, các cơ sở nộp thuế sẽ tính toán để thực hiện các biện pháp giảm phát thải, từ đó giảm chi phí nộp thuế. Kết quả giảm phát thải có thể được thực hiện như một dự án các-bon theo các tiêu chuẩn các-bon quốc tế, được quy đổi ra tín chỉ các-bon, tạo thêm nguồn tài chính cho hoạt động giảm phát thải. Trong khi đó, tại Việt Nam, cơ sở phát thải khó có cơ hội xây dựng dự án các-bon để tạo tín chỉ các-bon. Kết quả giảm phát thải là để phục vụ cho nghĩa vụ giảm phát thải, và quan trọng hơn, là để cơ sở phát thải chỉ sử dụng hạn ngạch phát thải trong phạm vi được phân bổ, và nếu sử dụng ít hơn thì có dư ra để chuyển nhượng trên sàn giao dịch các-bon, nghĩa là giao dịch hạn ngạch phát thải chứ không phải là tín chỉ các-bon.

Kết luận

Thuế các-bon là loại thuế được áp dụng trực tiếp trên số lượng khí nhà kính phát thải ra môi trường hoặc số lượng nhiên liệu nhập khẩu hoặc sản xuất ra mà các nhiên liệu này (thường là các loại nhiên liệu hóa thạch) thải ra các loại khí nhà kính khi bị đốt cháy. Mục đích của việc áp dụng thuế các-bon buộc người gây ô nhiễm phải trả tiền cho các thiệt hại gây ra với sức khoẻ, môi trường và sinh kế. Dựa trên cơ sở đó, thuế các-bon được xem là một chính sách kinh tế và là một công cụ hiệu quả về mặt chi phí để khuyến khích các tổ chức và cá nhân giảm phát thải khí nhà kính tại nơi diễn ra phát thải theo nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả phí”. Hiện nay, nhiều quốc gia đã áp dụng thuế các-bon, trong đó có Singapore, nhằm thực hiện các mục tiêu khí hậu và cam kết quốc tế của mình.

Việt Nam lựa chọn công cụ khác để hoàn thành các mục tiêu khí hậu, đó là xây dựng và vận hành thị trường các-bon, trong đó hàng hoá chủ đạo là hạn ngạch phát thải, và thông qua các quy luật vận hành của thị trường để điều chỉnh hành vi của cơ sở phát thải hướng đến chuyển đổi xanh và nền kinh tế phát thải thấp. Cơ chế thị trường tuân thủ được kết hợp với nghĩa vụ giảm phát thải ấn định thông qua lập và thực hiện kế hoạch giảm phát thải theo quy trình đo đạc, báo cáo và thẩm định theo cấp lĩnh vực và cấp cơ sở. Do đó, khi thị trường các-bon nội địa chưa vận hành thông suốt thì chưa đủ cơ sở thực tiễn để nghiên cứu xem liệu có ban hành sắc thuế các-bon song song hay không.

Lộ trình vận hành định giá các-bon ở Singapore thông qua thuế các-bon được diễn ra thận trọng và hướng đến cân bằng giữa mục tiêu phát thải ròng bằng “0” với an toàn năng lượng, và các cơ sở phát thải có thể điều chỉnh thích ứng, không gây ra gánh nặng chi phí quá mức. Ngoài ra, với chính sách cho trả thuế bằng tín chỉ các-bon thu được từ các cơ chế của Thoả thuận Paris, có thể nói Singapore xác định họ là người mua trên thị trường các-bon quốc tế để tính kết quả giảm phát thải thực hiện ở quốc gia khác cho Singapore. Trong khi đó, với quá trình giao dịch từ thời điểm của Nghị định thư Kyoto, Việt Nam tham gia phần nhiều với vai trò của người bán. Cam kết trong Thoả thuận Paris đã chuyển Việt Nam từ nhóm các quốc gia tự nguyện giảm phát thải sang quốc gia có nghĩa vụ tuân thủ, bắt buộc Việt Nam phải tính toán lại để đảm bảo đạt được các cam kết đưa ra.

Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010, với một số đối tượng chịu thuế như xăng, dầu, than đá, dung dịch hydro-chloro-fluoro-các-bon (HCFC) là những hàng hoá có hàm lượng phát thải các-bon cao, là cơ sở để có những điều chỉnh ban đầu bổ sung thêm vào cơ chế định giá các-bon. Với thuế suất đang tương đối thấp và đang được xác định hàng năm cho một số mặt hàng theo Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Việt Nam cần có một lộ trình dài hạn hơn để tăng thuế trên cơ sở xem xét cùng lúc với giá các-bon trên thị trường các-bon nội địa, dự kiến được vận hành thí điểm từ trong giai đoạn từ tháng 6 năm 2025 đến hết năm 2028, và chính thức từ năm 2029.

Tóm lại, thuế các-bon là một công cụ kinh tế có thể tác động đến các hoạt động sản xuất kinh doanh và nhu cầu tiêu dùng từ các nguồn nguyên liệu có phát thải khí nhà kính, tác động tích cực đến hành vi kinh tế của các chủ thể phát thải đồng thời khuyến khích chuyển đổi xanh vì môi trường. Việt Nam cần coi thuế đánh trên các mặt hàng có phát thải cao trong Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010 là thuế các-bon gián tiếp, không chỉ để hướng đến hạn chế tiêu thụ các mặt hàng “khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường” mà còn là một công cụ để hướng đến mục tiêu giảm phát thải, tính toán được hiệu quả của nó đến mục tiêu này. Từ kinh nghiệm vận hành thuế các-bon ở Singapore, Việt Nam cần nghiên cứu xây dựng kế hoạch giảm phát thải vì mục tiêu khí hậu trong các cam kết quốc tế trên cơ sở có tính đến thuế các-bon gián tiếp đang áp trên một số mặt hàng có phát thải cao với sự vận hành trong tương lai của cơ chế định giá các-bon bằng thị trường các-bon nội địa. Định giá các-bon cần hướng đến cân bằng giữa mục tiêu khí hậu với việc duy trì sự tăng trưởng kinh tế, lợi thế cạnh tranh trong sản xuất kinh doanh và an toàn năng lượng

Danh mục các từ viết tắt

COP: Hội nghị các bên tham gia UNFCCC

CO ₂ : carbon dioxide

CO ₂ tđ: carbon dioxide tương đương

CPA: Đạo luật Định giá Các-bon 2018 (Carbon Pricing Act 2018)

HCFC: hydro-chloro-fluoro-các-bon

NDC: Đóng góp do quốc gia tự quyết định (nationally determined contributions

SDG: Singaporean dollar

UNFCCC: Công ước khung của Liên Hiệp Quốc về Biến đổi khí hậu (United Nations Framework Convention of Climate Change)

USD: United States dollar

Xung đột lợi ích

Nhóm tác giả xin cam đoan rằng không có bất kì xung đột lợi ích nào trong công bố bài báo.

Đóng góp của các tác giả

Trịnh Thục Hiền chịu trách nhiệm xây dựng dựng dàn ý, chịu trách nhiệm cho các nội dung sau: tóm tắt bài viết, đặt vấn đề, thuế các-bon: công cụ thực hiện mục tiêu khí hậu, thuế các-bon tại Việt Nam, hàm ý chính sách cho mục tiêu khí hậu, kết luận, chỉnh sửa nội dung thuế các-bon tại Singapore, và hoàn thiện bài viết.

Đặng Thùy Linh chịu trách nhiệm nội dung pháp luật về thuế các-bon của Singapore.

Bùi Nguyễn Minh Lợi chịu trách nhiệm nội dung về khái niệm thuế các-bon và phương pháp nghiên cứu.

Tác giả Hà Lê Kim Nhung chịu trách nhiệm nội dung khái niệm thuế các-bon và pháp luật thuế các-bon tại Singapore.